編者按：2024年12月13日，國務院發布《關于修改和廢止部分行政法規的決定》，對《麻醉藥品和精神藥品管理條例》部分條款進行了修改。此次修改基于怎樣的背景，在麻醉藥品和精神藥品管制制度方面作出哪些創新，對涉麻醉藥品和精神藥品問題的治理又會產生哪些影響？《中國禁毒報》編輯部特邀中國人民公安大學教授包涵、中國刑事警察學院副教授王銳園，圍繞上述問題對新修改的《麻醉藥品和精神藥品管理條例》展開深入解讀。
《麻醉藥品和精神藥品管理條例》（以下簡稱《條例》）作為毒品治理的必要環節，對麻醉藥品和精神藥品（以下簡稱麻精藥品）的管制制度頗為重要。一方面，其作為行政管理法規確定麻精藥品的監督管理方法、手段及強度，另一方面，也為后續的毒品犯罪打擊治理劃定明確的對象和范圍。我國自2005年頒布《條例》以來，已經在2013年和2016年兩次對其進行修改，使之符合彼時的社會情勢。與前述兩次修改有著重大區別的是，此次修改規模較大，涉及內容較多，著重體現了多年來麻精藥品管制制度建設的規范追溯與情勢對應，也為《中華人民共和國禁毒法》（以下簡稱《禁毒法》）修改奠定了制度基礎。
非藥用類麻精藥品的規范追認
2005年頒布的《條例》，是對既往麻精藥品管制規范與制度的初步歸攏，這一條例是統一麻精藥品管制的初始化象征。在這之前，無論是1978年的《麻醉藥品管理條例》還是1987年、1988年先后頒布的《麻醉藥品管理辦法》《精神藥品管理辦法》，都沒有在行政法規的層面上將麻精藥品予以統一管理。然而《條例》卻存在著“上位法缺位”的窘境，彼時《禁毒法》尚未頒行，因此《條例》第一條援引的上位法是“藥品管理法和其他有關法律的規定”，這雖然在某種程度上確立了《條例》行政管制立法的基本特征，但是卻難以獲得上位法的明確支撐，在某些事項上呈現出“溢出”現象。例如《條例》第五條第二款規定“縣級以上地方公安機關負責對本行政區域內造成麻醉藥品和精神藥品流入非法渠道的行為進行查處”，這一款事實上就是公安機關對毒品犯罪的打擊，但是由于此時《條例》僅處于國務院制定的行政法規層級，難以形成與刑法的“等價”連接，于是只好籠統地表達為“查處”。2008年頒布的《禁毒法》第二十五條規定，“麻醉藥品、精神藥品和易制毒化學品管理的具體辦法，由國務院規定?！贝藭r《條例》才擴張了上位法來源，與《禁毒法》第二條、《中華人民共和國刑法》第三百五十七條等形成了邏輯閉環和完整的授權位階。此后，形成了由《禁毒法》授權、《條例》管制以及其他法律法規分類處理的合理結構。
但是，隨著我國毒情形勢的不斷變化，新精神活性物質走上前臺，2015年公安部、原國家食品藥品監督管理總局、原國家衛生和計劃生育委員會、國家禁毒委員會辦公室聯合制定了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》（以下簡稱《列管辦法》），在其第三條規定，“麻醉藥品和精神藥品按照藥用類和非藥用類分類列管。除麻醉藥品和精神藥品管理品種目錄已有列管品種外，新增非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種由本辦法附表列示?！币簿褪钦f，《列管辦法》的引入，使得既有的管制制度被實際擴充，被管制的對象不僅僅包括麻精藥品，還包括了“未作為藥品生產和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的”非藥用類麻精藥品。此時，由于《禁毒法》和《條例》并未就非藥用類麻精藥品作出相應的規定，就出現了“下位法”《列管辦法》溢出的現象。雖然《列管辦法》起到了及時管制新精神活性物質的積極作用，但是在按照《列管辦法》所展開的刑事司法活動中往往面臨質疑。例如在河南省濮陽市中級人民法院審理的趙鵬、杜玉亮等涉嫌制造、販賣毒品一案中，α-pvp是被列入《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》（以下簡稱《增補目錄》）的物質，關于這一類物質是否可以認定為毒品，僅有《最高人民檢察院關于〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄〉能否作為認定毒品依據的批復》作為依據。
此次修改，最為顯著的特征就在于在《條例》第三條規定，“麻醉藥品和精神藥品按照藥用類和非藥用類分類列管。藥用類麻醉藥品和精神藥品目錄由國務院藥品監督管理部門會同國務院公安部門、國務院衛生主管部門制定、調整并公布。”同時新增第八十七條，規定“非藥用類麻醉藥品和精神藥品管理的具體辦法，由國務院公安部門會同國務院藥品監督管理部門、國務院衛生主管部門依據本條例制定”。這一修改，將我國的麻精藥品管制制度作了明確分類，將以往由《列管辦法》規定的“非藥用類麻精藥品”提級到《條例》管理，賦予了“非藥用類麻精藥品”更高的管制級別，理順了“行政法—刑法”之間的對應關系。
完善麻精藥品的分類管制規則
正是由于確立了“藥用—非藥用”麻精藥品管制制度，那么對于不同種類的麻精藥品設置差異性的使用規則，則是《條例》必須考慮的問題。新修改的《條例》第四條依照不同種類麻精藥品設立了層級差異明顯的管制規則，“對藥用類麻醉藥品和精神藥品，可以依照本條例的規定進行實驗研究、生產、經營、使用、儲存、運輸；對非藥用類麻醉藥品和精神藥品，可以依照本條例的規定進行實驗研究，不得生產、經營、使用、儲存、運輸”。只有“實驗研究”是通用規則，而“生產、經營、使用、儲存、運輸”對于非藥用類麻醉藥品和精神藥品并不適用。這一條與《列管辦法》第三條第二款以及第四條形成了對應關系，也即“非藥用類麻醉藥品和精神藥品發現醫藥用途，調整列入藥品目錄的，不再列入非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種目錄”“對列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品，禁止任何單位和個人生產、買賣、運輸、使用、儲存和進出口”。從《列管辦法》的規定來看，“非藥用類麻精藥品”本身是“未作為藥品生產和使用的”，所以有可能被“發現具有醫藥用途”，而這一過程只能通過實驗予以實現，所以對“非藥用類麻精藥品”來說，實驗是必需的手段，而其他的用途則只能在其發現了醫藥用途之后才可以執行。
也就是說，新修改的《條例》不但將以往兩個規范性文件分別規定的對象納入一部法典中，還具體設置了不同的使用規則，以此達成不同規范之間的契合和協調。這不僅實現了形式上的法典統一，還從實質的層面兌現了“分類管制”制度，為涉及不同類別麻精藥品的行為設置了介入標準。此外，在本次《條例》修改中，也體現出對麻精藥品使用的豁免規則。近年來，可供醫療使用的麻精藥品流入非法渠道造成的濫用已經較為普遍，當前的政策傾向和實務操作規則還以“預防流弊，遏制消費”為主，對于麻精藥品的合理使用客觀上還存在一些有待完善之處。修改后的《條例》第四十條增設的“因搶救患者等緊急情況，無法核對患者信息的，執業醫師可以先行開具麻醉藥品和精神藥品處方”豁免規則，為特殊情況下麻精藥品的合理使用打開一扇窗，體現出濃厚的人文關懷。
為修法增加制度“接口”
我國的禁毒立法，從散見到統一，經歷了數十年的積累。但是僅就毒品管制制度來說，由于《條例》在前，《禁毒法》在后，而毒情形勢的劇烈變化又催生了《列管辦法》等規范性文件，使得當前的毒品管制制度顯得疊床架屋，體系內存在諸多不盡協調之處。此次《條例》的修改，不僅設立了麻精藥品分類管制制度，還基于授權立法原則，串聯起了《列管辦法》《增補目錄》與《條例》“麻精藥品品種目錄”之間的關系，賦予了“非藥用類麻精藥品”管理的上位法依據。而且也在這一邏輯上，制定了不同的應對規范，進一步理順了《禁毒法》和《條例》《列管辦法》之間的關系，這一做法為下一步的《禁毒法》修改奠定了良好的基礎，不僅如此，在具體的立法技術上也提供了更好的“接口”，補足了既往的漏洞。例如，《條例》第三條第二款增設的“國家組織開展藥品和其他物質濫用監測，對藥品和其他物質濫用情況進行評估，建立健全目錄動態調整機制”；第四條第三款增設的“國家建立麻醉藥品和精神藥品追溯管理體系”；第五條增設“設區的市級、縣級人民政府承擔藥品監督管理職責的部門，負責本行政區域內麻醉藥品和精神藥品的監督管理工作”，通過動態調整、追溯管理等制度，為以后我國禁毒法律法規的完善提供了更為精細的制度資源。
